Thực trạng về phân cấp ngân sách gắn với cơ chế tài chính đặc thù của thành phố Hà Nội
Phân cấp ngân sách là một nội dung rất quan trọng trong Luật Ngân sách nhà nước (NSNN). Phân cấp ngân sách phù hợp sẽ đảm bảo các nguồn lực tài chính nhà nước được huy động và sử dụng một cách hiệu quả nhất. Đồng thời, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo, sự hài hòa về quyền lực trong quản lý ngân sách giữa các cấp, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
TS. Lê Văn Hoạt Phó Chủ tịch HĐND thành phố Hà Nội Phân cấp ngân sách là một nội dung rất quan trọng trong Luật Ngân sách nhà nước (NSNN). Phân cấp ngân sách phù hợp sẽ đảm bảo các nguồn lực tài chính nhà nước được huy động và sử dụng một cách hiệu quả nhất. Đồng thời, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo, sự hài hòa về quyền lực trong quản lý ngân sách giữa các cấp, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. I. Thực trạng về phân cấp thu, chi ngân sách của thành phố Hà Nội Theo Luật NSNN, nguồn thu ngân sách TP Hà Nội theo phân cấp bao gồm hai loại cơ bản: thu 100% và nguồn thu phân chia. Hiện nay, tỷ lệ điều tiết cho ngân sách Thành phố đối với các khoản nguồn thu có sự phân chia giữa trung ương và thành phố giai đoạn 2011-2015 là 42%. Năm 2004, Chính phủ ban hành Nghị định 123/2004/NĐ-CP quy định một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù cho TP Hà Nội, nhưng phân cấp tài chính ngân sách về cơ bản vẫn tuân thủ luật NSNN như TP HCM và các địa phương khác, chỉ có một số điểm khác biệt sau: 1. Hàng năm, trong trường hợp có số tăng thu ngân sách trung ương so với dự toán Thủ tướng Chính phủ giao từ các khoản thu phân chia giữa TW và TP theo quy định khoản 2 điều 30 Luật NSNN, ngân sách TP Hà Nội được hưởng 30% số tăng thu, nhưng không vượt quá số tăng thu so với mức thực hiện năm trước, 70% số tăng thu còn lại sẽ được TW xem xét bổ sung cho Thành phố Hà Nội theo chương trình mục tiêu hoặc dự án đầu tư cụ thể. 2. Thành phố Hà Nội được sử dụng 100% các khoản thu từ sử dụng đất, đấu giá quyền sử dụng đất để phục vụ cho đầu tư phát triển và được phép huy động vốn đầu tư theo phương thức BT, BOT. 3. Thành phố Hà Nội được huy động vốn theo khoản 3 Điều 8 Luật NSNN không vượt quá 100% tổng mức vốn đầu tư xây dựng cơ bản theo dự toán HĐND Thành phố quyết định hàng năm. Luật Thủ đô được Quốc hội khóa XIII thông qua có hiệu lực từ ngày 01/7/2013, trong đó Điều 21 của Luật Thủ đô quy định một số nội dung chính sách, cơ chế tài chính đặc thù cho TP Hà Nội như sau: “1. Thủ đô được huy động vốn đầu tư trong nước thông qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân và các hình thức huy động khác theo quy định của pháp luật. 2. Dự toán chi ngân sách của Thủ đô được xác định trên cơ sở định mức phân bổ chi ngân sách cao hơn các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác được áp dụng cho các thời kỳ ổn định từ 03 đến 05 năm. Thủ đô được sử dụng các khoản thu ngân sách trung ương vượt dự toán, trừ các khoản sau: a) Khoản thu thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu; b) Khoản chênh lệch thu, chi của Ngân hàng nhà nuớc; c) Khoản thu không giao Thủ đô quản lý thu, không phát sinh trên địa bàn Thủ đô nhưng hạch toán nộp ở Thủ đô. 3. Đối với một số công trình, dự án quan trọng có quy mô đầu tư lớn thuộc lĩnh vực môi trường, giao thông, thủy lợi do thành phố Hà Nội quản lý vượt quá khả năng cân đối của ngân sách địa phương thì Chính phủ trình Quốc hội quyết định hỗ trợ ngân sách trung ương cho ngân sách Thủ đô để triển khai thực hiện cho từng dự án.” Như vậy, khi Luật Thủ đô có hiệu lực thì phân cấp thu, chi ngân sách đối với thành phố Hà Nội sẽ có một số nội dung thay đổi. II. Một số điểm phù hợp và chưa phù hợp trong chính sách phân cấp thu, chi hiện tại đối với thành phố Hà Nội 1. Một số điểm phù hợp trong chính sách phân cấp hiện tại a. Phân cấp NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương hơn trước. Chính quyền địa phương (đặc biệt là Hội đồng nhân dân Thành phố) đã được chủ động về ngân sách nhiều hơn. b. Cơ chế phân cấp đã khuyến khích địa phương phấn đấu tăng thu ngân sách để có nguồn chi. Trong các năm qua (trừ năm 2013), chính quyền Hà Nội đều xác định và giao dự toán thu NSNN trên địa bàn tăng khoảng 5% so với dự toán TW giao và đều hoàn thành. Đây là nguồn lực quan trọng để Hà Nội đầu tư phát triển, nhất là với khối lượng công việc sau hợp nhất. c. Phân cấp NSNN góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa Trung ương và địa phương đã góp phần xóa bỏ tình trạng địa phương quy định các khoản thu trái với quy định pháp luật. Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách. 2. Một số điểm chưa phù hợp trong chính sách phân cấp hiện tại a. Về nguồn thu 100%: tương tự như TP HCM, nguồn thu 100% chỉ đảm bảo khoảng 35-40% nhu cầu chi tiêu của TP Hà Nội, còn lại phụ thuộc vào nguồn thu phân chia và nguồn thu khác. Trong cơ cấu nguồn thu 100%, thu từ bán nhà sở hữu nhà nước, chuyển quyền sử dụng đất là nguồn thu chủ yếu và đang có xu hướng giảm dần. Nguồn thu này không bền vững, thiếu tính ổn định do phụ thuộc thị trường bất động sản, cũng như quỹ đất của Hà Nội ngày càng hạn hẹp. b. Về nguồn thu phân chia theo tỷ lệ: Luật NSNN quy định “Sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ % điều tiết số thu về ngân sách cấp trên”. Quy định như vậy chưa hợp lý vì sẽ không khuyến khích địa phương nỗ lực khai thác nguồn thu phân chia theo tỷ lệ. c. Mặc dù quy định tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có toàn quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp huyện, xã trong phạm vi được phân cấp nhưng một số nội dung phân cấp thu cụ thể lại được quy định trong Luật NSNN (2002) như: (1) Phân cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách xã, thị trấn; (2) Phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Điều này làm hạn chế quyền của chính quyền địa phương. d. Về thưởng vượt thu ngân sách so dự toán các khoản thu giữa các cấp ngân sách địa phương: hiện nay chưa được đề cập trong luật NSNN. Để khuyến khích các địa phương trong công tác thu ngân sách, các năm vừa qua, HĐND Thành phố đã xem xét và quyết định cơ chế thưởng vượt thu cho các quận, huyện. e. Quy định phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý KTXH nhưng hiện nay phân cấp quản lý KTXH đối với một số nhiệm vụ, lĩnh vực còn chưa rõ ràng, cụ thể hoặc còn chồng chéo giữa các cấp hoặc phân cấp không hợp lý với thực tiễn dẫn đến khó khăn trong phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Đồng thời, việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ… đã tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ phát triển KTXH tại địa phương. Ngoài ra, một số nhiệm vụ chi được TW chuyển về cho Thành phố nhưng không được TW tính bổ sung dự toán chi từ TW cho địa phương (VD: Hà Nội nhận bàn giao nhiệm vụ đầu tư xây dựng, duy trì một số tuyến đường quốc lộ từ Bộ GTVT hoặc một số công trình thủy lợi từ Bộ NN và PTNT… nhưng không được nhận bổ sung dự toán chi ngân sách từ hai Bộ cho nhiệm vụ này). f. Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi. Đối với Thủ đô Hà Nội, số dân vãng lai, KT3 là rất lớn, gây áp lực đầu tư, duy trì hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, vệ sinh môi trường… của địa phương, trong khi định mức phân bổ ngân sách không tính đến yếu tố này (VD: trợ giá xe buýt khoảng 1.200 tỷ đồng/năm, đặt hàng công ích dịch vụ đô thị cấp thoát nước, thu gom và xử lý chất thải, chiếu sáng, cây xanh… bình quân khoảng 2.500-3.000 tỷ đồng/năm). g. Một số điều của Luật Thủ đô quy định Hà Nội được ban hành một số cơ chế, chính sách đặc thù. Tuy nhiên, những cơ chế, chính sách tài chính đặc thù chủ yếu liên quan đến thuế (ví dụ: điều chỉnh thuế suất một số loại thuế gắn với địa phương), phí, lệ phí thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTV Quốc hội, Chính phủ hoặc bị khống chế bởi định mức chi ngân sách mà TW đã cố định mức chi cụ thể hoặc quy định mức tối đa, nên cần thiết phải được điều chỉnh, bổ sung trong Luật NSNN sửa đổi. h. Về huy động vốn theo khoản 3 Điều 8 Luật NSNN năm 2002: mặc dù TP Hà Nội được huy động tối đa bằng 100% vốn đầu tư phát triển theo dự toán ngân sách duyệt hàng năm, nhưng việc khống chế tỷ lệ như vậy vẫn chưa thực sự phù hợp với nhu cầu phát triển cao của Thủ đô. IIII. Đề xuất một số giải pháp 1. Sửa Luật NSNN theo hướng chỉ quy định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa TW và các tỉnh, thành phố trực thuộc TW, còn việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ở địa phương do HĐND cấp tỉnh quyết định. 2. Để tăng tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của địa phương và quyết định phân bổ ngân sách phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, đề nghị TW chỉ quyết định giao dự toán số tổng thu và tổng chi ngân sách, không quyết định chi NSNN đối với lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoa học công nghệ cho từng địa phương. 3. Giao Thành phố Hà Nội tự chủ trong quyết định và quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi: a. Thành phố Hà Nội có thể quyết định thuế suất một số sắc thuế gắn với địa phương trong khung thuế suất do Quốc hội ban hành, hoặc về dài hạn ở mức tự chủ cao hơn là HĐND Thành phố có thể tự quyết định ban hành sắc thuế của địa phương trong khung cho phép của TW thông qua Luật thuế địa phương. Mở rộng nguồn thu 100% của Hà Nội trong các khoản phí, lệ phí. Tách riêng các khoản thu có tính chất là giá dịch vụ ra khỏi phí, lệ phí và tính vào doanh thu, kết quả hoạt động của đơn vị. Đối với các khoản phí, lệ phí do các cơ quan quản lý nhà nước thu được nộp toàn bộ vào ngân sách nhà nước (không để lại một phần cho cơ quan thu như hiện nay), chi hoạt động của các cơ quan này được đảm bảo từ NSNN theo các chế độ, chính sách. b. Về thưởng vượt thu ngân sách so dự toán các khoản thu giữa các cấp ngân sách địa phương: cần thiết bổ sung quy định việc thưởng thu vượt dự toán cho chính quyền cấp huyện, xã và do HĐND Thành phố quyết định. c. Không tính vào thu NSĐP các khoản huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định khoản 3 Điều 8 Luật NSNN (đối với Hà Nội và TPHCM tỷ lệ huy động là 100% vốn đầu tư XDCB hàng năm) mà được tính là khoản vay để bù đắp bội chi của ngân sách cấp tỉnh (như vay để bù đắp bội chi của NSTW). Đồng thời, không khống chế mức dư nợ huy động đối với Thành phố Hà Nội mà để HĐND Thành phố quyết định phù hợp với thực tế, đáp ứng nhu cầu đầu tư các công trình phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương với một số điều kiện do Trung ương quy định nhằm hạn chế rủi ro, hạn chế ảnh hưởng việc thực hiện nhiệm vụ chi trên địa bàn. d. Mở rộng quyền tự chủ của Thành phố trong quyết định chi tiêu: Cho phép chính quyền địa phương tự chủ trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương. Mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Bên cạnh đó, HĐND Thành phố được quyết định chế độ, định mức chi ngân sách phù hợp với địa phương và đảm bảo khả năng cân đối NSĐP (ngoài những chế độ, định mức chi do TW quy định thống nhất thực hiện trong toàn quốc). Để cơ chế tài chính đặc thù của thành phố Hà Nội có tính khả thi, phù hợp với thực tiễn địa phương và đáp ứng yêu cầu phát triển KTXH của Thủ đô, cần thiết phải có sự quan tâm chỉ đạo, hỗ trợ của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ và các Bộ ngành TW. Đồng thời, Hà Nội cần xây dựng mô hình quản lý đô thị tốt hơn, xây dựng khuôn khổ tài chính trung hạn và nguồn nhân lực chất lượng cao./.
Lượt xem: 2010
Bình luận bài viết
Chưa có bình luận nào.