Vì sao phải quy định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật? Đây là chế định rất quan trọng, đó là thời điểm các quyền và nghĩa vụ của cá nhân tổ chức trong các mối quan hệ được thừa nhận và không còn được thừa nhận trên thực tế… Nếu văn bản quy phạm pháp luật nào “thiếu hoặc quên” quy định này, có thể nói toàn bộ các quy định trong văn bản ấy đều không đảm bảo về pháp lý trên thực tế. Hiệu lực về thời gian của một văn bản nói chung và nhất là đối với văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt.

Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII dự kiến sẽ thảo luận và thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL). Dự thảo luật này được soạn thảo hợp nhất Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008. Về thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL, tại khoản 1, điều 137 của Dự thảo Luật ban hành văn bản QPPL mới quy định: “1. Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương và không sớm hơn mười ngày, kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.”

Vì sao phải quy định hiệu lực của văn bản QPPL?Đây là chế định rất quan trọng, đó là thời điểm các quyền và nghĩa vụ của cá nhân tổ chức trong các mối quan hệ được thừa nhận và không còn được thừa nhận trên thực tế… Nếu văn bản QPPL nào “thiếu hoặc quên” quy định này, có thể nói toàn bộ các quy định trong văn bản QPPL ấy đều không đảm bảo về pháp lý trên thực tế. Hiệu lực về thời gian của một văn bản nói chung và nhất là đối với văn bản QPPL có ý nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt. Trước thời điểm có hiệu lực có khi vẫn thể chế ấy, địa danh ấy, con người ấy; nhưng sau thời điểm có hiệu lực có khi mọi sự đều khác. Tại sao lại phải định ra thời điểm có hiệu lực của một văn bản QPPL? Một loạt những quy phạm pháp luật để điều hành quản lý nhà nước, quản lý xã hội được thực thi từ thời điểm nào, vì sao lại cứ phải dành một thời gian nhất định như: “sau 10 ngày kể từ ngày ký”, “sau 15 ngày kể từ ngày đăng công báo” hay “có hiệu lực từ ngày 01 tháng 07 năm…"  mà lại không phải là có hiệu lực ngay khi ký hoặc ngày công bố?… Hình như các nhà làm luật của nhà nước ta hiện nay vẫn chưa để tâm suy nghĩ sâu sắc về vấn đề này, chưa có phân tích, đánh giá thấu đáo về việc chọn thời điểm có hiệu lực của nó. Hoặc nếu có nghĩ thì cũng chưa lý giải hết, chưa tính hết cái "vì sao"; bấy lâu nay nếu không nhầm thì vẫn ở dạng bị động bởi cấp trên chỉ đạo, hoặc “tuỳ hứng qua cầu”, cho đó là việc đơn giản, còn coi nhẹ việc định thời điểm có hiệu lực của một văn bản QPPL.

Chúng ta đều biết, chương trình xây dựng pháp luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội được thông qua cho toàn khoá, từng năm và từng kỳ họp. Tương tự, việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của các cấp, các cơ quan cũng được xây dựng thành chương trình, kế hoạch. Tất cả đều được công khai. Điều đó để thấy hoàn toàn đảm bảo được tính chủ động, chủ quan trong việc xây dựng văn bản QPPL. Bao giờ cũng vậy, như là một quy luật xã hội phải có sự tổng kết đánh giá những cái được và chưa được do văn bản hiện hành, để rồi xây dựng mới, bổ sung và sửa đổi cho phù hợp. Quy trình ban hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, văn bản QPPL của các cấp, các ngành đều có một khoảng thời gian dài để công khai tuyên truyền dự thảo, lấy ý kiến đóng góp, thẩm định, thẩm tra… Như vậy kể cả người dân cũng không thể nói là bị động huống chi là cơ quan, tổ chức nhà nước. Thế thì vì lẽ gì mà phải kéo dài khoảng thời gian “chờ đợi” có hiệu lực của một văn bản như hiện nay?

Như trên đã nói, chỉ cần sau ít giờ, một ngày thôi mọi sự đã khác, nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội đã đổi thay. Liệu các quy định của luật đã được Quốc hội hoặc cơ quan có thẩm quyền thông qua lại phải chờ đợi một khoảng thời gian mới có hiệu lực ấy có làm lỗi thời đi phần nào các quy định không? Một thực tế nữa là khi xây dựng dự thảo, những người làm luật có sáng suốt tính cho “thì tương lai”  không?

Mấy năm gần đây, Quốc hội rất chú trọng trong công tác xây dựng pháp luật và đã ban hành nhiều đạo luật trên hầu hết các lĩnh vực. Nhưng thực tế đã diễn ra, có đạo luật ban hành chưa được bao lâu đã phải bổ sung sửa đổi. Trong nhiều nguyên nhân thì có một nguyên nhân là để thời gian “chờ đợi”  thời điểm có hiệu lực quá dài. Ví dụ: Bộ Luật hình sự được Quốc Hội khoá X, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 21 tháng 12 năm 1999, nhưng mãi đến ngày 01 tháng 07 năm 2000 mới có hiệu lực (sau hơn 6 tháng).  Luật Đất đai được Quốc Hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003; nhưng mãi đến ngày 01 tháng 07 năm 2004 mới có hiệu lực (sau hơn 7 tháng). Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND được Quốc Hội khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004; nhưng mãi đến ngày 01 tháng 4 năm 2005 mới có hiệu lực (sau hơn 4 tháng)… Đối với các văn bản dưới luật như Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc Hội, Nghị định của Chính phủ, Thông tư của các Bộ… thời điểm có hiệu lực có khi lại còn phụ thuộc vào việc đăng Công báo ngày nào. Còn một điều kỳ lạ rằng nhiều đạo luật tuy đã được thông qua trong cùng một kỳ họp của Quốc Hội, nhưng thời điểm có hiệu lực của mỗi đạo luật lại khác nhau.

Một chuyên gia đã từng tham gia làm luật tâm sự: “Nếu không quy định dài thời gian chờ có hiệu lực của đạo luật thì các văn bản hướng dẫn chi tiết không ban hành kịp”. Đúng là đang có tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư, …; Rất nhiều luật đã có hiệu lực, nhưng chưa được áp dụng thực hiện mà “phải chờ” để thực hiện theo nghị định hoặc thông tư ... Nếu những loại văn bản dưới luật lại ban hành muộn thì thử hỏi thời điểm có hiệu lực của luật còn ý nghĩa gì, các quy định còn khả thi trên thực tế đối với các quan hệ xã hội không? Cơ quan, tổ chức, người áp dụng nó sẽ thực hiện thế nào? Thật là lợi bất cập hại.

Trở lại vấn đề về thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL, tại bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa – Hiến pháp năm 1946, Điều 31 quy định: “Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau nhận được thông tri”. Hiện nay chúng ta đang thực hiện đường lối chủ trương của Đảng là xây dựng cho được một nhà nước pháp quyền, nhà nước thực sự của dân, do dân và vì dân; thực hiện cải cách và đổi mới trên mọi lĩnh vực; cố gắng để hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, chuẩn mực, khả thi cao trong hiện tại và tương lai. Trong nội dung mỗi quy phạm pháp luật được soi, xét khá kỹ. Nhưng về thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL cũng cần phải nghiên cứu một cách nghiêm túc trên cả hai phương diện chủ quan và khách quan. Xin đưa ra đây những ý kiến với các quan điểm sau:

Một là: Vừa qua, việc tổ chức lấy ý kiến vào dự thảo luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội thường diễn ra trên dưới 60 ngày. Chừng ấy thời gian đủ để các cơ quan, tổ chức và nhân dân tìm hiểu, tiếp cận, góp ý và chuẩn bị các điều kiện để thực hiện khi luật hoặc pháp lệnh được Quốc hội ban hành. Song với đặc thù của Việt Nam, “Để công chúng có điều kiện tiếp cận văn bản, các đối tượng thi hành có điều kiện chuẩn bị thực hiện văn bản” (trích điều 76 - Luật ban hành văn bản QPPL) vẫn rất cần phải có một thời gian “chờ”  thời điểm có hiệu lực của văn bản luật. Nhưng do điều kiện thực tiễn các quan hệ xã hội, yêu cầu quản lý nhà nước thường động và phát triển, nhiều quan hệ phát sinh khó lường hết; nếu kéo quá dài thời điểm có hiệu lực của các văn bản QPPL rất ảnh hưởng đến tính khả thi, dễ xảy ra trường hợp chưa có hiệu lực đã thấy quy định này, quy định kia phải bổ sung, sửa đổi… 

Hai là: Đối với luật, pháp lệnh thời điểm có hiệu lực nên tối đa là “sau 30 ngày, kể từ ngày bế mạc kỳ họp của Quốc hội”. Các luật, pháp lệnh cùng được thông qua tại một kỳ họp thì nên cùng thời điểm có hiệu lực.

Ngày Chủ tịch nước ký Lệnh công bố nên quy định rõ là chậm nhất sau 10 ngày làm việc kể từ ngày bế mạc kỳ họp của Quốc Hội. Không nên quy định “chậm nhất sau 15 ngày bế mạc kỳ họp của Quốc Hội” . Trên thực tế chỉ cần nhanh được một giờ thôi cũng đã mang lại quyền lợi thiết thực cho cá nhân, tổ chức rồi. Nếu có nhiều đạo luật cùng thông qua tại một kỳ họp thì thời điểm công bố cũng nên thống nhất.

Ba là: Như thể chế của nước ta hiện nay thì cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo luật, pháp lệnh và cơ quan ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện thường là một. Thời gian qua có rất nhiều luật, pháp lệnh có hiệu lực rồi nhưng chưa có nghị định và thông tư hướng dẫn thực hiện (Chính phủ cũng đã thừa nhận có nhiều văn bản QPPL hướng dẫn thực hiện chậm thời gian khá dài). Việc chậm trễ này đã gây nhiều thiệt hại cho tổ chức và công dân. Để thực hiện nghiêm minh, đồng bộ, thống nhất, các văn bản hướng dẫn phải được soạn thảo đồng hành với thời gian soạn thảo Luật, Pháp lệnh… Hiệu lực thi hành phải cùng thời điểm có hiệu lực của Luật, Pháp lệnh… Yêu cầu này đặt ra đối với các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản hướng dẫn là phải nâng cao trách nhiệm, quy rõ trách nhiệm và phải có quan hệ phối hợp chặt chẽ với các cơ quan liên quan khác để thực hiện. Có làm như vậy mới khắc phục được tình trạng “Luật chờ Nghị định; Nghị định chờ Thông tư…”

Bốn là:  Thực tế đã xảy ra rất nhiều trường hợp tổ chức và công dân thực hiện rất nghiêm các quy định ngay thời điểm luật, pháp lệnh có hiệu lực; nhưng lại bị ngăn chặn, xử lý chỉ vì “chưa có Nghị định hoặc Thông tư hướng dẫn” (mặc dù các văn bản QPPL này ban hành chậm). Theo quy định tại Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009, Nhà nước sẽ bồi thường cho tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong các hoạt động: Quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án. Hoạt động xây dựng văn bản QPPL không phải là hoạt động quản lý hành chính. Dự thảo quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp văn bản QPPL bị ban hành chậm gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức là rất cần thiết. Nhưng để đồng bộ thì cũng phải có kế hoạch sửa đổi Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để đảm bảo có cơ sở pháp lý thực thi điều khoản này. Đây là vấn đề khá phức tạp, ví dụ như chứng minh thiệt hại, chứng minh mối liên quan giữa thiệt hại với các quy định của văn bản QPPL được ban hành, xác định lỗi của các cơ quan Nhà nước, xác định trách nhiệm của người thi hành công vụ trong việc ban hành văn bản trái pháp luật để xác định nghĩa vụ bồi hoàn. Đây cũng là giải pháp đồng thời là chế tài mạnh để nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, người đứng đầu các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL…

Năm là: Việc công khai trên các phương tiện thông tin, đăng trên Công báo hoặc tổ chức tuyên truyền phổ biến Luật, Pháp lệnh phải kịp thời; cùng với Luật, Pháp lệnh thì phải có các văn bản Nghị định, Thông tư… hướng dẫn thực hiện đồng bộ.

Việc hợp nhất hai văn bản: Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 là cần thiết và được coi là việc làm đúng trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta. Sẽ có nhiều chế định được kế thừa, phát triển, bổ sung và loại bỏ trong Dự thảo Luật ban hành văn bản QPPL mới. Thiết nghĩ chế định: Thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL – một chế định rất quan trọng, cần được nghiên cứu, xem xét sâu sắc và toàn diện./.  

Nguyễn Xuân Diên - Đại biểu HĐND thành phố Hà Nội

 

Lượt xem: 2522